সরকার কেন সব সময় একমত নয়: বাংলাদেশের আমলাতন্ত্রকে বুঝতে গ্রাহাম অ্যালিসনের তত্ত্ব

বাংলাদেশে কোনো বড় নীতিগত সিদ্ধান্ত বাস্তবায়নে বিলম্ব হলে বা কোনো সংস্কার উদ্যোগ মাঝপথে থেমে গেলে আমরা সাধারণত দুটি ব্যাখ্যা শুনি—‘রাজনৈতিক সদিচ্ছার অভাব’ কিংবা ‘আমলাতান্ত্রিক জটিলতা’। কিন্তু প্রশ্ন হলো, এই আমলাতান্ত্রিক জটিলতা আসলে কী? কেন একটি সরকার, যার রাজনৈতিক নেতৃত্ব একই, যার মন্ত্রিসভা একই, সেই সরকারের বিভিন্ন অংশ অনেক সময় ভিন্ন ভিন্ন অবস্থান নেয়? কেন একটি সংস্কার প্রস্তাব মন্ত্রিসভায় একরকম থাকে, কিন্তু বাস্তবায়নের সময় তার রূপ বদলে যায়?

এই প্রশ্নগুলোর উত্তর খুঁজতে হলে আমাদের ফিরে যেতে হবে মার্কিন রাজনৈতিক বিজ্ঞানী গ্রাহাম অ্যালিসনের একটি বিখ্যাত তত্ত্বে। ১৯৭১ সালে প্রকাশিত ‘এসেন্স অব ডিসিশন’ গ্রন্থে তিনি দেখিয়েছিলেন, সরকারকে একটি একক ও অভিন্ন সিদ্ধান্তগ্রহণকারী প্রতিষ্ঠান হিসেবে দেখলে বাস্তবতা ধরা পড়ে না। তাঁর ভাষায়, সরকারের সিদ্ধান্ত আসলে বিভিন্ন মন্ত্রণালয়, সংস্থা ও ক্ষমতাকেন্দ্রের মধ্যে চলমান " পুলিং অ্যান্ড হ্লিং"—অর্থাৎ টানাপোড়েন, দর-কষাকষি ও সমঝোতার ফল। বাংলাদেশের আমলাতন্ত্রকে বোঝার জন্য এই তত্ত্ব আজও অত্যন্ত প্রাসঙ্গিক।

সরকার মানেই একটি অভিন্ন সত্তা—এ ধারণা আমাদের রাজনৈতিক আলোচনায় গভীরভাবে প্রতিষ্ঠিত। আমরা ধরে নিই, প্রধানমন্ত্রী কোনো নির্দেশ দিলেই পুরো প্রশাসন একইভাবে কাজ করবে। বাস্তবে বিষয়টি এত সরল নয়। একটি রাষ্ট্রের ভেতরে অসংখ্য প্রতিষ্ঠান রয়েছে—অর্থ মন্ত্রণালয়, জনপ্রশাসন মন্ত্রণালয়, পরিকল্পনা কমিশন, মন্ত্রিপরিষদ বিভাগ, আইন মন্ত্রণালয়, মাঠ প্রশাসন, নিয়ন্ত্রক সংস্থা এবং নানা ধরনের স্বায়ত্তশাসিত প্রতিষ্ঠান। প্রত্যেকের নিজস্ব আইন, দায়িত্ব, সাংগঠনিক সংস্কৃতি এবং ক্ষমতার ক্ষেত্র রয়েছে। অ্যালিসনের একটি বিখ্যাত উক্তি হলো—"হোয়্যার ইউ স্ট্যান্ড ডিপেন্ডস অন হোয়্যার ইউ সিট" অর্থাৎ আপনি কোন প্রতিষ্ঠানে বসে আছেন, সেটিই অনেক সময় নির্ধারণ করে আপনি কী অবস্থান নেবেন।

বাংলাদেশেও আমরা ঠিক এই বাস্তবতা দেখি। অর্থ মন্ত্রণালয় একটি উন্নয়ন প্রকল্পকে ব্যয়ের দৃষ্টিকোণ থেকে মূল্যায়ন করতে পারে, পরিকল্পনা কমিশন সেটিকে উন্নয়নের অগ্রাধিকার হিসেবে দেখতে পারে, জনপ্রশাসন মন্ত্রণালয় প্রশাসনিক সক্ষমতার প্রশ্ন তুলতে পারে, আবার বাস্তবায়নকারী সংস্থা প্রকল্পটিকে দ্রুত অনুমোদনের জন্য চাপ দিতে পারে। প্রত্যেকেই জাতীয় স্বার্থের কথা বলে, কিন্তু তাদের ‘জাতীয় স্বার্থ’-এর সংজ্ঞা এক নয়। এই ভিন্নতা সব সময় নেতিবাচক নয়। বরং গণতান্ত্রিক প্রশাসনে বিভিন্ন দৃষ্টিভঙ্গির উপস্থিতি স্বাভাবিক। সমস্যা তখনই সৃষ্টি হয়, যখন এই ভিন্নতা নীতি বাস্তবায়নের পরিবর্তে দীর্ঘসূত্রতা, দায় এড়ানো কিংবা ক্ষমতার দ্বন্দ্বে রূপ নেয়।

বাংলাদেশে গত তিন দশকে অসংখ্য সংস্কার উদ্যোগ নেওয়া হয়েছে—সিভিল সার্ভিস সংস্কার, স্থানীয় সরকার শক্তিশালীকরণ, দুর্নীতি দমন কমিশনের সংস্কার, ডিজিটাল গভর্ন্যান্স, সরকারি ক্রয়ব্যবস্থার আধুনিকীকরণ, ভূমি প্রশাসনের ডিজিটাল রূপান্তর ইত্যাদি। কিন্তু অধিকাংশ ক্ষেত্রেই দেখা গেছে, প্রাথমিক উৎসাহের পর সংস্কারের গতি কমে গেছে কিংবা চূড়ান্ত ফল প্রত্যাশার তুলনায় অনেক সীমিত হয়েছে। আমরা সাধারণত এর জন্য রাজনৈতিক সদিচ্ছার অভাবকে দায়ী করি। কিন্তু অ্যালিসনের দৃষ্টিতে প্রশ্নটি হবে ভিন্ন—এই সংস্কারের ফলে কার ক্ষমতা বাড়বে, আর কার ক্ষমতা কমবে?

প্রতিটি সংস্কারই আসলে ক্ষমতার পুনর্বিন্যাস ঘটায়। কোনো সংস্থার নিয়ন্ত্রণ কমে, অন্য কোনো প্রতিষ্ঠানের কর্তৃত্ব বাড়ে। কোথাও বাজেটের নিয়ন্ত্রণ বদলে যায়, কোথাও সিদ্ধান্ত গ্রহণের ক্ষমতা স্থানান্তরিত হয়। ফলে সংস্কার কেবল একটি প্রশাসনিক বিষয় থাকে না; এটি পরিণত হয় একটি রাজনৈতিক দর-কষাকষির প্রক্রিয়ায়। ফলে সংস্কারের চূড়ান্ত রূপ অনেক সময় এমন হয়, যা কেউই শুরুতে চায়নি। সেটি হয়ে ওঠে বিভিন্ন পক্ষের আপসের ফল।

বাংলাদেশের দুর্নীতিবিরোধী উদ্যোগগুলো এই বাস্তবতার একটি উৎকৃষ্ট উদাহরণ। সবাই দুর্নীতির বিরুদ্ধে কথা বলে। কিন্তু যখন বাস্তব সংস্কারের প্রশ্ন আসে—দুর্নীতি দমন কমিশনের স্বাধীনতা, তদন্তক্ষমতা, নিয়োগব্যবস্থা, বাজেট বা জবাবদিহির কাঠামো, তখন বিভিন্ন প্রতিষ্ঠান ভিন্ন ভিন্ন অবস্থান গ্রহণ করে। জনপ্রশাসন মন্ত্রণালয়, অর্থ মন্ত্রণালয়, আইন মন্ত্রণালয়, মন্ত্রিপরিষদ বিভাগ, আইনশৃঙ্খলা রক্ষাকারী বাহিনী, রাজনৈতিক নেতৃত্ব সবাই এই আলোচনার অংশ। প্রত্যেকের নিজস্ব প্রাতিষ্ঠানিক স্বার্থ রয়েছে। ফলস্বরূপ, সংস্কারের যে রূপটি শেষ পর্যন্ত দেখা যায়, তা সাধারণত রাজনৈতিক ও প্রশাসনিক সমঝোতার ফল; আদর্শ নকশার প্রতিফলন নয়।

একই বাস্তবতা ডিজিটাল রূপান্তরের ক্ষেত্রেও দেখা যায়। বাংলাদেশ ডিজিটাল সেবা প্রদানে উল্লেখযোগ্য অগ্রগতি অর্জন করেছে। কিন্তু প্রযুক্তি শুধু সেবা সহজ করে না; এটি তথ্যের প্রবাহ বদলে দেয়। আর তথ্যের ওপর নিয়ন্ত্রণ বদলালে ক্ষমতার ভারসাম্যও বদলে যায়। কোনো তথ্যভাণ্ডার কে নিয়ন্ত্রণ করবে, কোন সংস্থা কোন ডেটা ব্যবহার করবে, কোন ডিজিটাল প্ল্যাটফর্মের নেতৃত্ব কার হাতে থাকবে এসব প্রশ্ন প্রযুক্তিগত মনে হলেও প্রকৃতপক্ষে রাজনৈতিক ও আমলাতান্ত্রিক ক্ষমতার প্রশ্ন। এ কারণেই অনেক সময় প্রযুক্তিগতভাবে সহজ সমাধানও প্রশাসনিকভাবে কঠিন হয়ে ওঠে।

বাংলাদেশের আরেকটি গুরুত্বপূর্ণ বাস্তবতা হলো, নীতি গ্রহণের পরও নীতির চূড়ান্ত রূপ বাস্তবায়নের সময় বদলে যায়। আমরা প্রায়ই মনে করি, মন্ত্রিসভা সিদ্ধান্ত নেওয়ার পর কাজ শেষ। কিন্তু বাস্তবে তখনই নতুন সিদ্ধান্তগ্রহণকারীদের ভূমিকা শুরু হয়। সচিব, অতিরিক্ত সচিব, যুগ্ম সচিব, প্রকল্প পরিচালক, বিভাগীয় কমিশনার, জেলা প্রশাসক কিংবা মাঠ পর্যায়ের কর্মকর্তারা প্রত্যেকে নিজ নিজ পর্যায়ে গুরুত্বপূর্ণ সিদ্ধান্ত নেন। তাঁদের হাতে কিছু না কিছু বিবেচনামূলক ক্ষমতা থাকে। ফলে বাস্তবায়নের সময় নীতির ব্যাখ্যা, অগ্রাধিকার এবং প্রয়োগে পরিবর্তন আসে। অ্যালিসনের ভাষায়, নীতি প্রণয়ন ও নীতি বাস্তবায়ন দুটি আলাদা রাজনৈতিক প্রক্রিয়া।

বাংলাদেশের প্রশাসনে আরেকটি বৈশিষ্ট্য হলো নিয়ম ও প্রক্রিয়ার প্রতি অত্যধিক নির্ভরতা। ফাইল চলাচল, আন্তঃমন্ত্রণালয় মতামত, আইনগত পরীক্ষা, আর্থিক সম্মতি, প্রশাসনিক অনুমোদন সবকিছুই নির্দিষ্ট প্রক্রিয়ার মধ্য দিয়ে যায়। এগুলো প্রশাসনিক শৃঙ্খলার জন্য জরুরি হলেও কখনো কখনো নিয়ম নিজেই উদ্দেশ্যে পরিণত হয়। কর্মকর্তারা অনেক সময় নতুন উদ্যোগ নেওয়ার চেয়ে প্রচলিত নিয়ম অনুসরণ করাকেই নিরাপদ মনে করেন। কারণ নিয়ম মেনে চললে ভবিষ্যতে জবাবদিহির ঝুঁকি কম থাকে। ফলে উদ্ভাবনের পরিবর্তে প্রক্রিয়া-নির্ভরতা বৃদ্ধি পায়। এটি ব্যক্তিগত ব্যর্থতা নয়; এটি একটি প্রাতিষ্ঠানিক সংস্কৃতির প্রতিফলন।

তাহলে কি আমলাতন্ত্রই সব সমস্যার মূল? অ্যালিসনের উত্তর হবে—না। তিনি দেখিয়েছেন, আমলারা ব্যক্তি হিসেবে যতটা গুরুত্বপূর্ণ, তার চেয়ে বেশি গুরুত্বপূর্ণ তাঁদের প্রাতিষ্ঠানিক অবস্থান। কর্মকর্তারা যে প্রতিষ্ঠানে কাজ করেন, সেই প্রতিষ্ঠানের দায়িত্ব, প্রণোদনা, সীমাবদ্ধতা এবং সাংগঠনিক সংস্কৃতি তাঁদের আচরণকে প্রভাবিত করে। অর্থাৎ ব্যক্তিকে পরিবর্তন করলেই কাঙ্ক্ষিত পরিবর্তন আসবে এমন ধারণা বাস্তবসম্মত নয়। বরং প্রয়োজন প্রাতিষ্ঠানিক প্রণোদনা, সমন্বয় কাঠামো এবং জবাবদিহির সংস্কার।

বাংলাদেশের সাম্প্রতিক রাষ্ট্র সংস্কার নিয়ে আলোচনায় এই বিষয়টি বিশেষভাবে গুরুত্বপূর্ণ। আমরা প্রায়ই নতুন কমিশন, নতুন আইন বা নতুন কর্তৃপক্ষ গঠনের ওপর জোর দিই। কিন্তু খুব কম ক্ষেত্রেই বিশ্লেষণ করি, নতুন প্রতিষ্ঠানের সঙ্গে বিদ্যমান প্রতিষ্ঠানগুলোর সম্পর্ক কী হবে, ক্ষমতার ভারসাম্য কীভাবে নির্ধারিত হবে এবং সম্ভাব্য বিরোধ কীভাবে মোকাবিলা করা হবে। যে কোনো সংস্কার সফল করতে হলে কেবল ভালো নীতি যথেষ্ট নয়; সেই নীতি বাস্তবায়নের জন্য প্রশাসনের ভেতরে সমর্থনের জোটও গড়ে তুলতে হয়। অন্যথায় সবচেয়ে সুন্দর সংস্কার পরিকল্পনাও কাগজেই থেকে যেতে পারে।

বাংলাদেশ এখন এমন এক সময়ে দাঁড়িয়ে আছে, যখন অর্থনৈতিক চাপ, বৈশ্বিক প্রতিযোগিতা, জলবায়ু পরিবর্তন, প্রযুক্তিগত রূপান্তর এবং নাগরিক প্রত্যাশা সব মিলিয়ে রাষ্ট্রকে আরও দক্ষ, সমন্বিত ও জবাবদিহিমূলক হতে হবে। এই বাস্তবতায় প্রশাসনের অভ্যন্তরীণ রাজনীতিকে উপেক্ষা করে কার্যকর রাষ্ট্র গঠন সম্ভব নয়। সরকার কেন অনেক সময় নিজের মধ্যেই একমত হতে পারে না—এই প্রশ্নের উত্তর ব্যক্তি বা রাজনৈতিক দলের মধ্যে সীমাবদ্ধ নয়। উত্তরটি লুকিয়ে আছে রাষ্ট্রের ভেতরের প্রতিষ্ঠানগুলোর সম্পর্ক, স্বার্থ এবং ক্ষমতার কাঠামোর মধ্যে। গ্রাহাম অ্যালিসনের তত্ত্ব আমাদের সেই অদৃশ্য বাস্তবতাকে দেখতে শেখায়।

এটি আমাদের মনে করিয়ে দেয় যে রাষ্ট্র শুধু আইন, নীতি কিংবা নেতৃত্বের সমষ্টি নয়; এটি একই সঙ্গে বিভিন্ন প্রতিষ্ঠানের সমন্বয়, প্রতিযোগিতা ও সমঝোতার একটি জটিল রাজনৈতিক ব্যবস্থা। বাংলাদেশে কার্যকর রাষ্ট্র সংস্কার চাইলে তাই কেবল নতুন নীতি প্রণয়ন করলেই হবে না। বুঝতে হবে, রাষ্ট্রের ভেতরের রাজনীতিও রাষ্ট্র পরিচালনার একটি অবিচ্ছেদ্য বাস্তবতা। সেই বাস্তবতাকে অস্বীকার নয়, বরং বোঝার মধ্য দিয়েই প্রশাসনিক দক্ষতা ও গণতান্ত্রিক জবাবদিহির নতুন পথ তৈরি হতে পারে।

• ড. নুরুল হুদা সাকিব: অধ্যাপক, সরকার ও রাজনীতি বিভাগ, জাহাঙ্গীরনগর বিশ্ববিদ্যালয়